記者王俊李覽青郭美婷南財全媒體記者吳立洋北京、上海、廣州報道

重磅文件釋出，我國首份專門針對數據要素的基礎性文件“數據二十條”——《關于構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》(以下簡稱《意見》)發布，《意見》將對我國數據要素的發展起到“指南針（300803）”作用：從總體要求、建立數據產權制度、建立數據要素流通和交易制度、建立數據要素收益分配制度、建立數據要素治理制度和保障措施六個維度提出具體意見。

在數據產權制度方面，對公共數據、企業數據、個人數據的使用分別做出了安排：企業數據方面強調要發揮國有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、互聯網平臺企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權。個人數據要求按照個人授權范圍依法依規采集、持有、托管和使用數據；探索由受托者代表個人利益，監督市場主體對個人信息數據進行采集、加工、使用的機制。

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數據流通與交易方，《意見》對數據產品定價提出“數字化發展的公共數據按政府指導定價有償使用，企業與個人信息數據市場自主定價”的模式；要求統籌構建規范高效的數據交易場所，嚴控交易場所數量，出臺數據交易場所管理辦法；培育交易服務的生態體系，包括數據商和第三方服務商等。引導龍頭企業、平臺企業供給高質量數據

一直以來，數據要素的權屬及其確立規則的不清晰，是影響數據要素流通交易的制約因素。

這次《意見》中提出了數據權屬的三權結構性分置。要求建立公共數據、企業數據、個人數據的分類分級確權授權制度。根據數據來源和數據生成特征，分別界定數據生產、流通、使用過程中各參與方享有的合法權利，建立數據資源持有權、數據加工使用權、數據產品經營權等分置的產權運行機制。

上海數據交易所研究院院長、復旦大學管理學院教授黃麗華解釋稱，數據資源持有權體現了對數據資源持有者的權益保護，既是對數據控制事實狀態的確權承認，也反映了促進國家數據資源登記匯總和強化數據分類分級保護的公共利益。數據加工使用權是包含加工權、使用權的復合權益。數據產品經營權是包含收益權、經營權的復合權益。

她認為《意見》認可了數據以“產品”形態流通的行業實踐，認識到通過數據產品化，可以將勞動、資本等生產要素附著在數據要素上，提供更高質量的數據要素供給。此外，三權分置淡化了所有權，因此，相應的用益權也就不必去過分強調了。

《意見》分別對公共數據、企業數據、個人數據的使用做出安排，要求推進數據分類分級確權授權使用和市場化流通交易。

具體來看，在公共數據方面，《意見》鼓勵公共數據對不承載個人信息和不影響公共安全的公共數據，推動按用途加大供給使用范圍。推動用于公共治理、公益事業的公共數據有條件無償使用，探索用于產業發展、行業發展的公共數據有條件有償使用。

對于企業數據，《意見》提出，鼓勵探索企業數據授權使用新模式，發揮國有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、互聯網平臺企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權，共同合理使用數據，賦能中小微企業數字化轉型。支持第三方機構、中介服務組織加強數據采集和質量評估標準制定，推動數據產品標準化，發展數據分析、數據服務等產業。

如何理解龍頭企業、平臺企業與中小微企業的雙向公平授權。華南師范大學法學院研究員、數字政府與數字經濟法治研究中心主任馬顏昕表示，目前對于雙向公平授權，現有的法律機制主要從反壟斷和反不正當競爭兩個角度進行平衡，前者依托于“必要設施”等概念，一旦構成法律意義上的必要設施，則企業的相關數據需要強制開放，以實現充分競爭；而后者旨在保護正常競爭秩序和先行探索者的合理利益，例如當前很多企業在自身網頁中設置Roberts協議，其他企業可以爬取網頁信息，但必須遵守合理協議的要求和規定，否則就可能涉嫌不正當競爭。

馬顏昕認為，不管是反壟斷還是反不正當競爭，最終都是要實現市場的充分、合理的競爭，既不能讓大企業實行壟斷，限制競爭，也不能任由小企業無序搭便車，要讓雙方在創新、發展的基礎上獲得應有的回報。

個人數據的確權一直以來備受關注，個人信息的保護與數據流通之間存在一定張力。《意見》要求建立健全個人信息數據確權授權機制，強調“知情同意”的數據治理模式：對承載個人信息的數據，推動數據處理者按照個人授權范圍依法依規采集、持有、托管和使用數據，規范對個人信息的處理活動，不得采取“一攬子授權”、強制同意等方式過度收集個人信息，促進個人信息合理利用。

華東政法大學教授、數據法律研究中心主任高富平提出了擔憂，個人和企業對數據的持有，既可能由此激勵相關主體創造數據價值，也可能會給數據的獲取、流通和利用造成阻礙，在實踐中將會產生怎樣的效果，還有待進一步觀察。嚴控交易場所數量

近年來，數據交易所建設如火如荼。數據交易所主要提供數據資產、數據合規性、數據質量等第三方評估以及交易撮合、交易代理、專業咨詢、數據經紀、數據交付等專業服務，是數據流通交易中的關鍵硬件建設。

據統計，七年以來我國建設的數據交易所已近40家，卻仍未有一家數據交易所探索出一條成熟可推廣全國的交易模式與架構。

“當前數據交易場所發展的核心問題是如何處理好場內與場外交易的關系。”馬顏昕告訴記者，現如今大量數據交易都是在場外進行的，其背后的原因是真正擁有數據、掌握數據主動權的市場主體，往往更傾向于自己獨立完成，掌握主動權，而不需要在交易所的平臺。他表示，要改變當前的狀況，還是要回到《意見》中提出的“發揮國有企業帶頭作用，引導行業龍頭企業、互聯網平臺企業發揮帶動作用，促進與中小微企業雙向公平授權”，同時，讓交易所間進行探索與競爭，做大做全。

此次《意見》強調“統籌構建規范高效的數據交易場所”，將交易場所分為四類，即國家級數據交易所、地區性交易機構、行業性交易機構以及場外交易機構。要求統籌優化數據交易場所的規劃布局，嚴控交易場所數量。出臺數據交易場所管理辦法，建立健全數據交易規則，制定全國統一的數據交易、安全等標準體系，降低交易成本。

對于多類型的數據交易所，《意見》要求：突出國家級數據交易場所合規監管和基礎服務功能，強化其公共屬性和公益定位。規范各地區各部門設立的區域性數據交易場所和行業性數據交易平臺，構建多層次市場交易體系，推動區域性、行業性數據流通使用。促進區域性數據交易場所和行業性數據交易平臺與國家級數據交易場所互聯互通。

馬顏昕認為，數據資源具有跨區域性和流通性，想必所有數據交易所都不會安于區域性定位的現狀，未來就是比拼誰的制度設計更完善，誰的交易模式才是未來，市場會給出自己的答案。培育一批數據商和第三方專業服務機構

值得注意的是，《意見》釋放出數據要素市場建設中的許多新商業機會。

在數據產權的章節中，《意見》提到支持第三方機構、中介服務組織加強數據采集和質量評估標準制定，推動數據產品標準化，發展數據分析、數據服務等產業。

馬顏昕表示，數據領域存在以下兩方面特點：一是技術性創新性強，需要大量專業性主體介入；二是數據碎片化，交易成本較高。因此，第三方機構和中介組織的加入可以提升專業性和效率，降低交易成本。具體而言，可以協助進行合規性審查，降低交易風險；實現產品標準化，便于數據流動的實現；還可以將不同數據融合增值為新產品，提供數據開發、交易到使用的一條龍服務。

在個人數據的部分，提出要探索由受托者代表個人利益，監督市場主體對個人信息數據進行采集、加工、使用的機制。

馬顏昕告訴記者，個人信息采集和利用實踐中，單個的數據價值不大，需要大量數據集合形成大數據才具備價值，這也就意味著對于個人數據的利用必然需要對巨量數據進行系統性采集、分析和使用，由此也誕生了兩個顯著的問題，一是由于每個個人數據在整體數據中占比太小，損失往往也相對有限，因此每個個體進行個人信息權益維權的邊際成本遠大于邊際收益，二是當每個個體擁有單獨的信息決定權時，會極大增加企業市場主體獲得整體大數據的交易成本，阻礙信息的流動。

因此，無論是從解決個體碎片化維權難題的角度，還是從推動市場開發利用的角度，都期待通過個人信息信托的“受托者”來代表個人利益，將零散的個人變成集中的主體，行使其權利，實現個人信息安全和利用的平衡。

不過，高富平對個人數據信托持保留意見，“將數據授權交由他人管理經營，最終分得的或許是薄利，并且是否有可行性，還待觀察。”

此外，《意見》明確了培育交易服務的生態體系(包括數據商和第三方服務商)，是加快培育數據要素市場不可缺少的重要組成部分。其中，第一類數商是指數據商，對應于我們所提的數據產品供應商和中介增值服務商等，可以有行業性的數據商，也可以是專業化的數據商。第二類數商是指圍繞著數據資源化、產品化、資產化進程以及流通交各個環節中的第三方服務商，列舉出了11類專業化的服務商。

根據《意見》這11類專業化數商包括：數據集成、數據經紀、合規認證、安全審計、數據公證、數據保險、數據托管、資產評估、爭議仲裁、風險評估、人才培訓等第三方專業服務機構。

(作者：王俊,李覽青,郭美婷,吳立洋編輯：包芳鳴)

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