2021年以來，福建省順昌縣立足山區生態資源稟賦和地方特色，以自然資源部相關文件為指導，在群眾自愿的前提下，貸款推動縣級土地開發整理，在新增大批耕地的同時，通過耕地占補平衡指標交易機制，實現縣、鄉鎮、村集體三級財力和相關農戶增收。同時，積極探索新增耕地后續管護長效機制建設，保障新增耕地長期穩定種糧、不拋荒。

【資料圖】

據統計，本輪順昌縣共實施縣級土地開發整理項目93個，新增耕地近3500畝，其中水田近3000畝，新增糧食產能近300萬公斤，已全部通過市級驗收。其中77個項目已通過報備審查入庫，耕地面積為2836.48畝，其中水田面積為2323.53畝，糧食產能為241萬公斤，這些入庫項目已獲得指標交易的資格，可為當地帶來可觀收益。

統籌規劃開發“一張圖”

順昌縣由縣委、縣政府統一部署推動本輪土地開發整理，形成全縣“一盤棋”格局。如何精準選擇土地開發整理的目標范圍？順昌縣自然資源局局務會成員陳德亮介紹說：“由自然資源部門總牽頭，組織農業農村、林業、水利、生態環境等部門專業技術人員開展摸排，統一摸清全縣底數。”

順昌通過對全縣地形坡度、生態紅線、各類保護區、城鎮開發邊界、河道湖區管理范圍等限制范圍進行套疊分析，查找條件適合的廢棄園地和殘次林地，將其納入開發整理范圍，并提前將計劃開展的項目范圍坐標錄入省耕地占補平衡動態監管系統審查，形成了完整、準確、全面的開發“一張圖”。

“避開林地，坡度25度以上不開發，立項論證時共套疊9個庫圖，確保所開發地塊合法合規。”陳德亮說。

具體操作上，順昌縣打出了統一規劃、統一建設、統一驗收“組合拳”，并強化同市級自然資源部門的溝通聯系，在確保工程質量的前提下，實行“成熟一批、報驗一批”。目前，93個項目分五個批次均已通過市級驗收。

引入金融活水撬動四方利益

“土地開發整理項目能產生耕地及占補平衡指標，通過交易指標產生相應經濟效益，能有效增加縣、鄉、村三級的資金收入，所以各鄉鎮、村的積極性都比較高。”順昌縣副縣長李軍介紹說，鑒于縣鄉兩級財力都很困難，順昌向農業發展銀行貸款3.5億元，同時成立縣屬國有企業昌盛公司作為土地開發整理及后續管護運營的主體。

順昌縣政府規定，新增一畝水田獎勵鄉鎮6萬元；同時經測算一畝水田的開發成本約為2萬元，另需支付農戶青苗賠償費約1萬元、土地經營權30年流轉費數千元，以上合計新增一畝水田需投入9萬多元成本，這些費用全部由農發行貸款資金支付。

按福建省目前的交易行情，一畝水田規模指標可交易40萬元，產出是投入的4倍。這也是順昌敢于貸款“造地”的底氣所在。

截至目前，順昌本輪“造地”所產生的耕地數量、水田規模指標不僅已經補上了縣里原來的歷史舊欠，完成了2022年度補充耕地、水田任務，而且通過指標交易獲得了不小收益。2022年12月初記者在順昌采訪調研當日，一個鄰縣就送來“大單”，價值1.13億元。2022年底時，李軍告訴記者，順昌縣通過指標交易已經入賬的金額達5.67億元。

鄉鎮和村獲益也很大。順昌縣埔上鎮鎮長蔡洪告訴記者，該鎮本輪實施了13個土地開發整理項目，新增水田520畝、旱地160多畝。一畝水田縣里獎6萬元，鎮里拿4萬、村里拿2萬；一畝旱地縣里獎3萬元，鎮里拿2萬、村里拿1萬。經測算，如果縣里全部兌現獎勵，鎮財可增收2500萬元左右，村財可增收1200萬元，全鎮轄12個村，平均每村100萬元。而埔上鎮一年的鎮財收入才200多萬元，這次“造地”收入相當于該鎮財年收入的10倍。

元坑鎮鎮長熊健告訴記者，本輪“造地”該鎮新增水田300畝，鎮財可增收1200萬元，村財可增收600萬元。

農戶也獲益頗豐。蔡洪說，農戶流轉一畝廢棄園地可獲1萬元青苗補償及數千元流轉費。

順昌本輪土地開發整理大多使用的是農戶廢棄園地、退化淘汰果園。嵐下鄉鄉長饒珍萍說，首先是本著農戶自愿原則；其次是“兩可”辦法，開發整理好的耕地，農戶可流轉出去，亦可流轉回去自己耕種。

李軍認為，本輪順昌土地開發整理撬動了縣、鄉鎮、村集體、農戶四方利益。他表示，在符合法律和政策的前提下，要努力做好保護耕地這篇大文章。土地開發整理對增加耕地面積、保障糧食安全的意義自不待說，還能產生巨大經濟效益，本質上是自然資源領域生態產品價值實現的有效途徑。

管護機制須長效化保障耕地不拋荒

順昌土地開發整理新增的耕地、水田大多是梯田、山壟田，有的還比較偏遠、零碎，交通條件、耕作條件、給水條件等并不樂觀。

于是一些質疑的聲音出現了：有的地塊偏遠、零碎，有的掛在山上，缺水，不便耕作；不能為造田而造田，要考慮后期管護、耕種、收益；現有耕地大量拋荒，卻又花大力氣造這些山壟田、梯田，有意義嗎？農村缺青壯勞動力，誰去耕種這些山壟田、梯田……

針對這些疑問，順昌縣設計了一系列閉環管理制度，力求新增耕地有保障、不改變用途、一年至少種植一季糧食。

運營主體昌盛公司負責人靳志斌介紹說，公司與項目所在村簽訂管護協議，3年內每年每畝新增耕地補助1000元，由村集體負責管護、耕種。

引入保險機制。昌盛公司一次性向保險公司購買近100萬元保險，單畝耕地最高賠付額可達5000元，在極端天氣引發山洪、泥石流可能損毀耕地時可獲數十萬元至百萬元保險賠付資金用于修復損毀耕地。

設立項目綜合基金。昌盛公司設立2000萬元規模的新增耕地專項綜合基金，通過銀行專戶管理，每年有60多萬元收益投入耕地管護、修復及耕作補貼，長期扶持種糧。

李軍認為，克服耕地拋荒，根本在于種糧有效益。順昌將新增耕地的30年經營權全部流轉到鄉鎮或村集體，再按照市場化方式承包給專業合作社耕種，向規模化要效益。