2022年最后一個工作日，長沙市2022年第四批次集中供地結束，13宗地塊全部成交，其中2宗溢價，11宗底價，成交總價78.4億元，成交規劃建筑面積198.1萬平方米。

縱觀2022全年，中指研究院統計的22個集中供地城市本級范圍內累計土拍出讓金約1.77萬億元，同比下降超3成。土地出讓收入的下滑，引發市場對地方土地財政的擔憂。

(資料圖片僅供參考)

中銀證券（601696）數據顯示，2020年、2021年，地方財政對土地財政依賴度分別為44.3%和42.5%。專家認為，2022年地方對土地財政的依賴度并未減弱，預計依賴度仍保持在40%左右。

究竟為何會出現土地財政？在多數區域土地出讓收入下滑的背景下，對土地財政依賴度仍未降低的城市將何去何從？從2021年8月出版即熱銷至今的《置身事內》，或許能提供一些方向。

作者:蘭小歡 出版社:上海人民出版社

這本書的副標題是《中國政府與經濟發展》，脫胎于作者復旦大學經濟學院副教授蘭小歡在復旦大學和香港中文大學（深圳）的課程講義，他從地方政府入手，介紹了土地財政、土地開發、產業投資等等運作方式。

在蘭小歡看來，土地真正的力量不在“土地財政”，而在以土地為抵押撬動的銀行信貸與其他各路資金?！啊恋刎斦坏┘藿恿速Y本市場、加上了杠桿，就成了‘土地金融’，像滾雪球般越滾越大，推動經濟飛速擴張，造就了地方政府越滾越多的債務，引發了一系列宏觀經濟問題?！?/p>

01

土地財政的背后，是地方政府錢袋子的緊張。

1994年是一個關鍵的節點。這一年，一場分稅制改革開始在全國推行。改革后，國稅和地稅兩套機構分開，稅收也分成了三大類，一是包括關稅在內的“中央稅”，二是營業稅等“地方稅”，三是增值稅等“共享稅”。

其中，最重要就是增值稅。這一稅種當時在全國稅收收入中的占比高達1/4，改革前增值稅也是最大的地方稅。改革后，增值稅則變成了中央地方共享的稅種——中央拿走3/4，地方留下1/4。

為了防止改革后地方收入因此急劇下降，中央專門又設立了“稅收返還”機制，以保證改革后地方增值稅收入與改革前一樣，新增部分才和中央分。但從數據來看，1994年之后地方財政預算支出仍不可避免地一直高于預算收入。

地方公共預算收支占全國收支的比重 圖片來源：《置身事內：中國政府與經濟發展》

雖然中央轉移支付和稅收返還填補了預算內的收支缺口，但對地方政府而言，發展經濟所需的許多額外支出，如招商引資、土地開發等，仍需另籌資金。增加預算外收入成了選項之一，而其中最重要的，就是圍繞土地出讓和開發而生的“土地財政”。

國有土地轉讓收入占地方公共預算收入的比重 圖片來源：《置身事內：中國政府與經濟發展》

令人意外的是，賣地收入飆升卻并未從1994年旋即開始。從數據上看，第一個關鍵的時間是1998年。

這一年發生了兩件大事，城市土地的價值開始顯現。其中之一是單位不再福利分房，住房分配貨幣化逐步實行，商品房和房地產時代就此拉開：1997年到2002年的五年間，城鎮住宅新開工面積迅速增長了近4倍。

1998年全國人大常委會審議通過了新修訂的土地管理法。這次修訂對土地管理方式和土地利用方式進行了重大變革，規定農地要想轉為建設用地，必須經過征地后變成國有土地。

另一個關鍵的節點是2001年。因此前沒有普遍實行土地“招拍掛”制度，土地轉讓過程不透明。2001年為治理土地開發中的腐敗和混亂，國家才提出“大力推行招標拍賣”；2002年，國家正式明確包括房地產在內的四類經營用地，開始采用“招拍掛”制度。

自此，土地財政開始迅速膨脹。從2001年到2003年僅三年間，土地出讓收入占地方公共預算收入的比例，就迅速從此前的10%左右激增到55%之多。

02

實際上，地方財政有過收支基本平衡的時候。

正如書中所說，上世紀80年代中國經濟的關鍵詞，是承包。當時農村搞土地承包，城市搞企業承包，而政府的財政也是“承包”的：

“財政承包始于1980年，中央與省級財政之間對收入和支出進行包干，地方可以留下一部分增收。1980—1984年是財政包干體制的實驗階段，1985年以后全面推行，建立了‘分灶吃飯’的財政體制。”

財政承包制下，交完中央的，剩下的都是地方自己的，因此各地有動力擴大稅收來源，大力發展經濟。一種常見的方式，就是大力興辦鄉鎮企業——鄉鎮企業不僅能為縣政府貢獻增值稅收入，上繳的利潤也成為鄉鎮政府和村集體的預算外收入。

在蘭小歡看來，這種方式在改革開放初期，有利于調動積極性，推動社會走出僵化的計劃經濟，讓人們切實感受到收入的增長，推動觀念的轉變，但弊端也逐漸顯現。最直觀的表現之一，就是財政包干造成了“兩個比重”不斷降低。

“兩個比重”的變化情況 圖片來源：《置身事內：中國政府與經濟發展》

簡單來說，兩個比重的降低就是不僅中央財政越來越窮，全國財政整體也越來越窮。

一方面，財政承包制下各地與中央有約定的固定財政分成比例。隨著地方經濟快速增長，加上改革開放初期物價上漲迅速，相對固定的分成比例之下，中央收入占比自然就不斷下降。

另一方面，這種模式下央地分成比例，實際上每隔幾年就要重新談判一次。地方擔心稅收收入增長很快，下一次談判中會被“鞭打快?！?，所以許多地方也有意不讓預算收入增長太快。

正是為了解決這個問題，才有了1994年的分稅制改革。

這場20世紀90年代根本性的改革，成功扭轉了此前“兩個比重”不斷下滑的趨勢：改革后，中央占全國預算收入的比重從22%升高到55%；同時，國家預算收入占GDP的比重，也從11%逐漸增加到20%以上。

得益于此，中央政府的宏觀調控能力得以增強。這也為之后應對幾次重大沖擊，如1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機等，以及高鐵等重點基礎設施的建設、徹底擺脫絕對貧困等舉世矚目的成就，奠定了扎實的基礎。

但如何破解土地財政依賴問題，仍值得持續探討。“制度改革必須不斷適應新的情況和挑戰。”正如蘭小歡在書中所說，“只有理解了分稅制改革的必要性和成功經驗，才能理解其中哪些元素已經不適應新情況，需要繼續改革”。

就財稅體制而言，2018年的國稅地稅征管體制改革后，省級和省級以下國稅地稅機構實際上已再次“合體”。至于未來土地財政將向何處去，如許多經濟學家所言，或許還要結合未來國家戰略、經濟產業結構轉型及財稅改革趨勢綜合判斷。

標簽： 土地財政