如何進一步織密反行政壟斷的法網(wǎng)？最新出臺的反壟斷規(guī)章指明了方向。

近日，國家市場監(jiān)管總局發(fā)布四部反壟斷配套規(guī)章，其中包括《禁止濫用行政權(quán)力排斥限制競爭行為規(guī)定》(下稱《規(guī)定》)。據(jù)悉，《規(guī)定》將從2023年4月15日起施行，2019年頒布的暫行規(guī)定則同時廢止。

沿襲新《反壟斷法》的制度設(shè)計，《規(guī)定》亮點頗多。在具體執(zhí)行上，《規(guī)定》細化違法行為表現(xiàn)方式，明確執(zhí)法要求，還增加執(zhí)法約談的規(guī)定等等。比如將簽訂合作協(xié)議、備忘錄等行政壟斷行為納入規(guī)制范圍，又如在行政建議書中新增“被調(diào)查單位改正的時限及要求”內(nèi)容等等。

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至于制度銜接和政策導(dǎo)向方面，《規(guī)定》還將“公平競爭審查”“競爭倡導(dǎo)”等內(nèi)容放入其中。

細化違法行為表現(xiàn)，納入合作協(xié)議、備忘錄等形式

2022年8月1日，十四年首修的新《反壟斷法》正式落地施行。先從違法行為來看，《規(guī)定》緊隨新法進一步細化和完善了關(guān)于濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為具體表現(xiàn)的條款。

比如，“濫用行政權(quán)力通過與經(jīng)營者簽訂合作協(xié)議、備忘錄等方式排除、限制競爭行為”“強制或者變相強制外地經(jīng)營者在本地投資或者設(shè)立分支機構(gòu)行為”“排斥或者限制經(jīng)營者參加招標投標以外的其他經(jīng)營活動行為”，以及“變相強制經(jīng)營者從事反壟斷法規(guī)定的壟斷行為”等等，均被納入規(guī)制之列。

據(jù)此前南都記者對共享單車“N選一”案件的報道，部分地方政府部門通過簽署合作協(xié)議、備忘錄等方式，將本地共享單車經(jīng)營權(quán)獨家授予某家共享單車運營企業(yè)，從而排除、限制其他企業(yè)參與市場競爭。

此外，《規(guī)定》還新增制定排除、限制競爭內(nèi)容規(guī)定的違法主體，在原有主體“行政機關(guān)”基礎(chǔ)上，補充了“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織”。

上海交通大學(xué)特聘教授王先林在最新解讀文章中表示，這既有利于指導(dǎo)市場監(jiān)管部門依法辦案，提高執(zhí)法的透明度和可預(yù)見性，又有利于為相關(guān)行政主體依法行政提供指引，避免濫用行政權(quán)力排除、限制競爭。

建議書新增“被調(diào)查單位改正的時限及要求”

市場監(jiān)管總局介紹，《規(guī)定》將統(tǒng)籌構(gòu)建行政指導(dǎo)、行政約談、行政建議為主的執(zhí)法手段和法律實施體系，著力完善和加強事前事中事后的全鏈條、全方位規(guī)范約束。

沿襲這一思路，《規(guī)定》要求，立案后反壟斷執(zhí)法機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時進行調(diào)查，依法向有關(guān)單位和個人了解情況，收集、調(diào)取證據(jù)。有關(guān)單位或者個人應(yīng)當(dāng)配合調(diào)查。

另外，如果反壟斷執(zhí)法機構(gòu)經(jīng)調(diào)查認為構(gòu)成濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為的，可以向有關(guān)上級機關(guān)提出依法處理的建議。提出依法處理建議應(yīng)當(dāng)制作行政建議書，同時抄送被調(diào)查單位。

南都記者注意到，相較于此前頒布的暫行規(guī)定，行政建議書應(yīng)載事項新增“被調(diào)查單位改正的時限及要求”一項，明確將消除相關(guān)競爭限制作為執(zhí)法機構(gòu)結(jié)束調(diào)查或者提出行政建議的基礎(chǔ)和關(guān)鍵點。

不僅如此，《規(guī)定》要求省級市場監(jiān)管部門在提出依法處理的建議或者結(jié)束調(diào)查前應(yīng)當(dāng)向總局報告，并于提出建議后七個工作日內(nèi)向總局備案。

對應(yīng)地，被調(diào)查單位應(yīng)當(dāng)按照行政建議書載明的處理建議，積極落實改正措施，并按照反壟斷執(zhí)法機構(gòu)的要求，限期將有關(guān)改正情況書面報告上級機關(guān)和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)。

王先林文章評論稱，這些做法既豐富了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭中的執(zhí)法手段，也進一步增強了反壟斷執(zhí)法機構(gòu)在制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭中的權(quán)威性。

“約談制度”將成反行政壟斷的新抓手

新《反壟斷法》引入了執(zhí)法約談制度，《規(guī)定》對約談內(nèi)容、程序、方式等作了進一步細化，增強制度的可操作性，保障制度落實。

新規(guī)之下，經(jīng)反壟斷執(zhí)法機構(gòu)主要負責(zé)人批準，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以對違法的行政機關(guān)法定代表人或者負責(zé)人進行約談。約談可以指出涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的問題，聽取情況說明，要求其提出改進措施消除相關(guān)競爭限制。

據(jù)王先林文章介紹，約談主要是指反壟斷執(zhí)法機構(gòu)針對涉嫌違法的相關(guān)主體，通過信息交流、溝通協(xié)商、警示談話和批評教育等方法，對涉嫌違法行為加以預(yù)防、糾正的行為，屬于不具有處分性、懲罰性和強制性的軟性執(zhí)法方式。

作為一種軟性執(zhí)法方式，如何保證約談的有效性？根據(jù)《規(guī)定》，約談結(jié)束后，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以將約談情況通報被約談單位的有關(guān)上級機關(guān)。反壟斷執(zhí)法機構(gòu)還可以根據(jù)需要，邀請被約談單位的有關(guān)上級機關(guān)共同實施約談。

值得注意的還有，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)可以公開約談情況，也可以邀請媒體、行業(yè)協(xié)會、專家學(xué)者、相關(guān)經(jīng)營者、社會公眾代表列席約談。

近日中國人民大學(xué)教授孟雁北撰文表示，在《規(guī)定》對約談的創(chuàng)新性的制度安排下，反壟斷執(zhí)法機構(gòu)不僅可以通過“依法提出處理建議”，而且可以通過約談制度來有效地制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為，使約談成為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)制止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為新的制度抓手。

銜接公平競爭審查制度，預(yù)留立法空間

公平競爭審查制度，是防范行政壟斷的一道重要事前防護網(wǎng)。自新《反壟斷法》引入后，公平競爭審查制度正式上升為一項法律制度，此番《規(guī)定》亦銜接了新法規(guī)定。

根據(jù)《規(guī)定》，行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在制定涉及市場主體經(jīng)濟活動的規(guī)章、規(guī)范性文件和其他政策措施時，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進行公平競爭審查，評估對市場競爭的影響，防止排除、限制市場競爭。

值得一提的是，關(guān)于公平競爭審查制度和《反壟斷法》之間究竟是內(nèi)生關(guān)系還是相互獨立關(guān)系，學(xué)界尚未形成共識。

孟雁北在文章中提到，我國《反壟斷法》實施主體主要為反壟斷執(zhí)法機構(gòu)與法院，公平競爭審查制度則以政策制定部門自我審查為主，而公平競爭審查制度又是預(yù)防行政壟斷行為的重要舉措。

因此在她看來，《規(guī)定》新增了關(guān)于公平競爭審查的條款，但僅作出原則規(guī)定，這樣的條款設(shè)計既保證了兩項制度在體系、邏輯上的連貫性和有效銜接，也為公平競爭審查法制化工作預(yù)留了足夠的立法空間，是具有智慧的務(wù)實性條款設(shè)計。

鼓勵“競爭倡導(dǎo)”，弘揚公平競爭文化

不僅如此，“競爭倡導(dǎo)”也是此番新規(guī)的一大亮點。新規(guī)鼓勵行政機關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織主動增強公平競爭意識，培育和弘揚公平競爭文化，提升公平競爭政策實施能力。

王先林認為，從實際情況來看，發(fā)生大多數(shù)行政性壟斷行為的根源在于一些行政主體對競爭政策基礎(chǔ)地位的認識還不到位，沒有充分認識到市場公平競爭的重要性，以政府“有形之手”不當(dāng)干預(yù)市場“無形之手”，阻礙了競爭機制充分發(fā)揮作用。因此，有必要進一步加強競爭倡導(dǎo)，大力弘揚和培育公平競爭文化，以此促進和補充反壟斷執(zhí)法，推進公平競爭政策有效實施

對于營造一個良好的競爭文化環(huán)境，強化公平競爭理念，《規(guī)定》有何要求？

根據(jù)《規(guī)定》，競爭倡導(dǎo)的內(nèi)容包括，宣傳公平競爭法律法規(guī)和政策；在政策措施制定過程中提供公平競爭咨詢；組織開展有關(guān)政策措施實施的競爭影響評估，發(fā)布評估報告；組織開展培訓(xùn)交流；提供工作指導(dǎo)建議；以及其他有利于改進政策措施的競爭宣傳倡導(dǎo)活動。

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