戶籍制度改革與統(tǒng)一大市場建設(shè)相輔相成

近日發(fā)布的《公安機(jī)關(guān)服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展若干措施》在戶籍政策方面提出一系列舉措，如健全以常住地登記戶口制度，進(jìn)一步放寬落戶條件、降低落戶門檻，促進(jìn)有能力在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和生活的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口舉家進(jìn)城落戶等。還指出將考慮取消人才市場等單位設(shè)立的集體戶限制，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或村委社區(qū)設(shè)立公共集體戶，為更多人員提供融入城市的機(jī)會(huì)，以期更好地建設(shè)全國統(tǒng)一大市場。就此，記者采訪了北京大學(xué)國民經(jīng)濟(jì)研究中心主任蘇劍就戶籍制度改革與建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的關(guān)系等進(jìn)行分析解讀。

：您一直強(qiáng)調(diào)人口自由流動(dòng)是建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵因素，請具體談?wù)勀睦斫狻?/p>

蘇劍：建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，就是要實(shí)現(xiàn)商品和要素在全國范圍內(nèi)的自由流動(dòng)，從而實(shí)現(xiàn)各種商品和要素的最優(yōu)配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的最優(yōu)化。生產(chǎn)要素包括資本、勞動(dòng)力、自然資源和企業(yè)家才能四種。這四大類要素中，勞動(dòng)力和企業(yè)家才能是最重要的兩類，其中企業(yè)家才能在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中尤為重要。因?yàn)橘Y本和自然資源是沒有辦法自己參與和組織生產(chǎn)的，這些要素都得通過其所有者的決策才能參與到生產(chǎn)過程中，所有要素的使用最終都與人有關(guān)系，因此人口的自由流動(dòng)就是各種要素配置效率的關(guān)鍵決定因素，也就成為建設(shè)全國統(tǒng)一大市場的關(guān)鍵。

(相關(guān)資料圖)

而長期來看，戶籍制度改革，必將形成一個(gè)更加寬松的人口流動(dòng)格局，這就要求大城市對(duì)流動(dòng)人口敞開懷抱，而不是將其拒之門外。人口自由遷徙的權(quán)利全面落地，公共服務(wù)均等化才能進(jìn)一步推進(jìn)。而更順暢的人口流動(dòng)，將更好地促進(jìn)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，讓經(jīng)濟(jì)社會(huì)更具活力。

：您認(rèn)為，勞動(dòng)力流動(dòng)與戶籍制度之間是怎樣的一種關(guān)系？為什么《公安機(jī)關(guān)服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展若干措施》重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村落戶政策的調(diào)整？

蘇劍：我認(rèn)為，中國戶籍制度的特點(diǎn)是城鄉(xiāng)分割和地域分割并存，目前的戶籍制度影響了各種要素的自由流動(dòng)。近年來，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，人戶分離人口大幅增加，目前的戶籍制度已經(jīng)完全不適合新形勢，限制了勞動(dòng)力、企業(yè)家才能、資本等要素的自由流動(dòng)，降低了資源配置的效率。各地對(duì)戶籍制度也進(jìn)行了一些改革，比如一些城市試行居住證制度，逐步將公共服務(wù)覆蓋范圍擴(kuò)大到非戶籍人口。但這些改革力度太低、速度過慢、范圍太窄，適應(yīng)不了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的需要。

《公安機(jī)關(guān)服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展若干措施》重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村落戶政策的調(diào)整，主要是由于戶籍制度的限制，農(nóng)村人口很難在城市就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，這導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)的勞動(dòng)力資源無法得到充分利用；同時(shí)，跟戶籍相關(guān)的農(nóng)村土地制度和宅基地制度，也使得城市居民難以在農(nóng)村置業(yè)、就業(yè)和創(chuàng)業(yè)，使得城鄉(xiāng)優(yōu)質(zhì)資源無法自由結(jié)合，降低了農(nóng)村土地、宅基地、住房等資源的流動(dòng)性，不利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。受限于目前的戶籍制度，很多農(nóng)村人口只能以農(nóng)民工的身份在城市打工，沒有得到合法的居住和社會(huì)保障權(quán)益，這既不利于農(nóng)民工在城市的生活和就業(yè)，也給城市的社會(huì)管理和公共服務(wù)帶來了挑戰(zhàn)。

：您認(rèn)為，應(yīng)如何改革戶籍制度，實(shí)現(xiàn)全國更大范圍內(nèi)的人口自由流動(dòng)？

蘇劍：去年，國家發(fā)改委印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》提出，深化戶籍制度改革。放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，試行以經(jīng)常居住地登記戶口制度。對(duì)于不同規(guī)模等級(jí)的城市，采取差異化的開放落戶進(jìn)度安排。其中城區(qū)常住人口300萬以下的城市，全面取消落戶限制；300萬至500萬的I型大城市全面放寬；500萬以上的超大特大城市完善積分落戶，并鼓勵(lì)取消年度落戶名額限制。

其實(shí)，這樣的開放落戶要求，已不是第一次提出了。近年來，為了推動(dòng)戶籍制度改革，從歷年發(fā)布的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)到《關(guān)于促進(jìn)勞動(dòng)力和人才社會(huì)性流動(dòng)體制機(jī)制改革的意見》等相關(guān)文件，對(duì)放開放寬除個(gè)別超大城市外的落戶限制，作了多次部署要求。之所以多次發(fā)文推動(dòng)放開放寬落戶，主要是讓民眾可以更加自由地遷徙，讓勞動(dòng)力更自由地流動(dòng)，形成全國統(tǒng)一的大市場，打通內(nèi)循環(huán)。《公安機(jī)關(guān)服務(wù)保障高質(zhì)量發(fā)展若干措施》可謂打響了戶籍制度改革“第一槍”。

我建議，在目前情況下，分步逐漸推進(jìn)戶籍制度改革。首先，推動(dòng)城鄉(xiāng)戶籍的統(tǒng)一，解決城鄉(xiāng)戶籍隔離的問題。其次，在地級(jí)市范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)戶籍的同質(zhì)化和自由遷徙，這在許多城市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，然后可以擴(kuò)大到省域范圍內(nèi)，這一步目前個(gè)別省份已經(jīng)在探索和推進(jìn)。最后，實(shí)現(xiàn)全國范圍內(nèi)的人口自由流動(dòng)。

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