誰家的孩子誰抱 面對債務風險地方政府要降低中央政府兜底預期

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近日，財政部釋放多個涉防范地方政府債務風險有關信號，引起市場高度關注。與此同時，近期財政部官網披露的一份提案答復也針對地方政府債務風險明確：要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”。建立市場化、法治化的債務違約處置機制，穩妥化解隱性債務存量，依法實現債務人、債權人合理分擔風險。強調加強政府債務管理,開“前門”、堵“后門”。在此背景下，面對債務風險，地方政府需要提高認識，降低中央政府兜底預期，提高自身風險防范意識，重點要防范債務占比突破國際通行的60%警戒線。而要正確應對債務風險，地方政府必須明確現階段債務風險存在的問題與化解途徑。

總體而言，我國債務風險的特征有以下幾種類型，首先，從地方政府是否對地方債務具有法律上的償還責任上，可以將地方債務分為顯性債務和隱性債務。顯性債務是指簽訂了書面合同，在法律上承擔償還責任的債務。隱性債務是指并未簽訂書面合同，地方政府在法律上不承擔償還責任，但是在道義上承擔償還責任的債務。其次，從償還是否需要特定的條件上，可以將地方債務分為直接債務和或有債務。直接債務是指政府在任何情況下都必須償還的債務。或有債務是指政府承擔擔保責任，當債務人不履行還款義務或無力償還時，由地方政府償還的債務，是在特定條件下才需要償還的債務。而在債務風險分類下，我國地方債務風險存在的主要問題如下：

第一，根據國家審計署歷年數據觀察，我國地方政府債務的組成主要有中央代發地方債、上級財政借款、信托公司的征信合作余額、保險資金基礎設施債權投資、券商資管和私募合作BT代建債務融資、地方融資平臺貸款和其他借款。其中，地方融資平臺產生的債務占地方政府債務的比重很大。“地方融資平臺”，這一具有中國地方發展模式的產物，接管了地方的基礎設施建設及其資金的籌措。地方政府對于類似于城市建設投資公司的地方融資平臺給予實物(土地使用權)、貨幣(財政資金)、無形資產(特許權)方面的資助，使其在資產規模和現金流上達到融資標準，必要時再輔之政府承諾函、財政補貼和設立政府償債基金作為還款保證。“地方融資平臺”雖是地方政府解決資金不足的“完美解決方案”，但是由于當地政府過多介入，最終導致地方政府債務結構產生“扭曲”。

第二，我國的政府財務報告制度是以權責發生制為前提，須全面反映政府資產負債情況，要求地方各級政府建立相應的債務公開制度，將集資項目的進展和債務信息定期公布，但對于如何公開、公開信息的詳細程度缺乏細致要求。現階段，我國主要采取以財政部為主體，縣級以上財政部所管轄的地方政府為統計對象，非公開匯總填報方式的地方政府債務統計報表制度。由于數據的真實有效性難以保障，因此，公布的數據基本上是半公開狀態。

第三，由近五年數據可以看出，地方政府土地出讓收入占地方財政收入比重持續增長，土地出讓金收入總額逐年上升，地方財政對土地出讓金收入的依賴程度不斷加深。而地方政府對土地財政依賴性越高，所產生的不良影響越大。例如，從統計角度觀察，地方政府對土地財政的依賴程度越高，該市的房地產價格上漲越快，房價上漲導致地價上漲，地價的上漲又推高了房價，面對房價的大幅增長，政府又不斷出臺政策調控。因此，地方政府依賴此種土地財政模式緩解地方債務的方式不具有穩定性，難以保證財政支出的穩定性。土地出讓金作為地方財政收入的支撐，2022年在地方債務償還方面起到了重要的作用，然而，在我國土地紅線的約束下，土地資源具有極強的稀缺性特征，而房地產市場發展卻存在周期性，這兩點因素引致地方財政不能長期依靠土地出讓收入來維持。因此，為了降低地方債務風險，地方政府亟需加強對土地利用的規劃，控制土地出讓的結構、總量和速度。

針對以上問題，本文認為化解地方債務風險存在的突出問題，打鐵還需自身硬，需要從以下幾個途徑解決問題：

第一，強化地方政府對債務風險的責任意識，將地方政府債務管理能力納入地方政府考核目標。為了更好地預防地方政府債務風險，需加強對地方政府的債務管理，控制債務余額。中央政府需要完善相關法律，例如償還、責任承擔、投融資決策等方面的法律、法規等。通過這些法律法規，對地方政府進行科學化、法治化的管理。從當前的情況來看，我國實行的是收付實現制的地方政府債務管理辦法，這種辦法存在諸多缺陷，應采取權責發生制，對地方政府債務加以核算。根據權責發生原則，可以更為詳細、具體地計量地方政府債務，明確地方政府的償債責任，對其進行有效會計核算和監督。此外，要將地方政府債務情況納入地方政府官員政績的重要考核項目，作為官員升遷的重要考核指標，深化責任追究制度。

第二，構建地方債務風險評級與預警體系。為提高地方政府信用評級的規范性、統一性和公平性，需要國家出臺全國統一標準的地方政府信用評級管理辦法，在明確評級內容、次數和信息披露的基礎上，細化評級內容，如債務結構、預算管理能力、行政紀律、財政收入、收入穩定性等。為了降低地方政府債務風險，地方政府應該評估自身債務情況，準確測量債務風險程度。結合債務風險的具體情況，提高風險監控水平，建立健全風險防范預警機制。無論是中央政府，還是地方政府都應該建立完善的風險預警指標體系，動態監測地方政府債務。此外，地方政府還需要定期分析債務報告，及時提出預警信息，引起地方政府領導干部的重視。通過風險方法預警機制的建立，不但可以控制地方政府債務風險，還能調整、改進政府的經濟、行政行為。

第三，完善地方債務信息披露和監管機制。通過國家立法方式對債務信息披露的內容、渠道、方式以及相關權責分配規范化，保障披露內容的完整性、真實性、及時性，明確地方政府、債權人、政府監督部門的權利和義務，建立有效的政府內部監督和社會監督機制，確保地方債務的來源、用途、使用、資金償還等情況能夠社會公開化。此外，構建地方債務監管部門之間的協調與配合機制，建立健全地方債務監管制度，加強地方債務內外部的監管，加強各監管部門間的協調與配合，從而確保地方債務監管職責是通過對地方債務發行計劃、償債計劃等信息進行披露，確保地方債務在安全區間規范運營。通過對地方政府債務實施動態監督，實現對地方政府債務的發行、管理、使用和償還過程中的全面監控。

作者/陳恒西安工程大學副教授、碩士生導師

標簽： 中央政府